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浅析地方平台公司创新发展的两种转型模式

在地方政府债务管理持续深化与市场化转型加速推进的宏观背景下，地方平台公司作为支撑区域经济发展的重要力量，其转型成效直接关乎地方经济高质量发展全局。当前，传统以政府融资和基础设施建设为核心的平台公司面临债务压力、业务单一化及市场化能力不足等多重挑战，亟须探索契合区域特色的转型路径。通过系统梳理全国地方平台公司转型的典型实践案例，本文提炼出产业基金模式与城市综合服务模式两种具有代表性的转型路径，深入解析其核心逻辑、运作特点及实践经验，揭示地方平台公司从传统融资功能向市场化经营主体转型的共性规律。这两种模式不仅体现了国家发改委提出的“明确战略定位、界定投资边界、理顺政企关系”等转型要求，也为山东省地方平台公司破解发展瓶颈、明晰转型方向提供了多元借鉴。

模式一、产业基金模式

（一）基本情况

1.模式简述。产业基金模式是地方平台公司依托区域产业基础与战略规划，通过发起或参与设立市场化产业投资基金，整合政府资金、社会资本及产业资源，推动自身从传统融资平台向“产业投资运营商”转型的路径。该模式以基金为纽带，聚焦国家战略与区域产业导向，通过股权投资、资源整合、产业培育等方式，构建覆盖企业初创、成长、成熟全周期的资本支持体系，助力区域产业升级与现代化产业体系建设。

2.主要特点。一是产业导向性与政策协同性。产业基金投资通常严格限定于政策支持的特定产业或区域规划中的重点集群领域，形成“一产业一基金”的定向布局。例如，合肥市建设投资控股有限公司（以下简称“合肥建投”）通过基金矩阵精准布局集成电路、新型显示、新能源汽车等战略性新兴产业，构建“一个产业、一支基金、一套生态”的资本支持体系，推动三大产业产值突破5000亿元，集聚企业超1200家，形成区域产业高地。

二是资本架构呈现阶梯式布局。平台公司通常以产业基金为纽带撬动社会资本，针对企业初创、成长、成熟等不同发展阶段，构建阶梯式基金支持体系，形成“孵化－培育－壮大”的产业培育链条。例如，

对初创期企业，通过天使基金、种子基金提供启动资金与孵化服务，破解“从0到1”的融资难题。例如，苏州科创基金对早期科创企业平均投资200万元，配套提供免费办公场地与技术转化服务；对成长期企业，通过产业发展基金注入扩产资金，同步链接技术研发、市场渠道等资源，如苏创投在新能源领域为成长期电芯企业引入材料供应商与整车厂订单，推动企业产能提升3倍；对成熟期企业，通过并购基金支持产业链整合与跨区域扩张，如合肥建投设立长鑫存储专项并购基金，助力企业收购海外存储芯片技术团队，加速国产化替代进程。这种产业全周期培育模式，既保障企业持续获得资本赋能，又通过基金的阶段性退出实现资本循环，如合肥建投对京东方的投资退出后，资金再投长鑫存储，形成“培育一批、成熟一批、循环一批”的良性机制。

三是具备“资本、产业、生态”三维协同性。产业基金通常具有“资本引导、产业筑基、生态赋能”的协同发展体系，能够为国有企业转型提供全周期、多维度的精准赋能。在资本层面，产业基金聚焦国企转型关键领域和薄弱环节，通过设立专项子基金、创新投融资模式等方式，形成覆盖转型全流程的资金保障网络；在产业层面，产业基金紧扣国家战略导向与产业发展规律，引导国企聚焦主责主业，推动产业链上下游资源整合与协同创新，夯实转型产业根基；在生态层面，产业基金整合政策、人才、技术等要素资源，搭建政企联动、企企协同的转型服务平台，营造有利于平台公司转型的良好发展生态。

3.适用情景。一是从传统投融资平台向产业投资运营商转型的平台公司。此类平台公司需突破业务单一化困境，通过产业基金整合政府资金与社会资本，投向符合区域战略的产业项目，实现从“融资建设者”向“产业培育者”的角色转变。

二是资源优势显著但产业培育能力不足的平台公司。部分平台公司在区域内拥有土地、政策等资源优势，掌握着大量的土地储备、政策扶持指标等，但在产业项目筛选、培育、运营方面经验匮乏。产业基金模式下，平台公司可借助基金管理人的专业团队，精准筛选优质项目，通过基金投资将资源优势转化为产业发展动力。以拥有大量闲置土地的某地园区平台公司为例，通过设立产业基金，引入专业投资机构，平台公司对符合园区产业定位的项目进行投资，利用土地资源为项目落地提供空间载体，实现土地资源盘活与产业集聚发展，提升园区产业竞争力与经济贡献度，弥补自身产业培育短板，推动区域产业升级。

三是期望参与新兴产业布局的平台公司。针对人工智能、生物医药、新能源等高风险高门槛领域，平台公司可联合政府与专业机构设立产业基金，借助专业团队筛选项目，分享产业发展红利。例如，某地平台公司投资人工智能领域的初创企业，利用基金的资金优势与资源整合能力，助力企业成长，平台公司借此实现新兴产业布局，分享产业发展红利，培育新的利润增长点，在新兴产业发展浪潮中抢占先机，推动自身业务结构优化与区域产业结构调整。

（二）实践建议

产业基金模式作为地方平台公司转型的核心路径产业基金模式在全国有很多典型案例，是平台公司转型用得较多的模式，各地都有各种不同的运作路径可提供借鉴。

1.以“母基金 子基金 直投”路径构建分级资本运作体系。平台公司构建“母基金 子基金 直投”三级资本运作体系，组建母基金明确投资方向，子基金按企业发展阶段分类投资（如初创期设天使基金、成长期设产业基金、成熟期设并购基金），直投基金聚焦重点项目（如设立“行业 区域 专项”子基金布局重点产业领域，引导社会资本集聚）。例如，合肥建投12支母基金，构建354亿元的基金母矩阵，与蔚来资本合作设立30.8亿元新能源汽车产业子基金，与长鑫存储合作设立产业子基金，并通过直投方式直接投资京东方、维信诺、晶合集成等重大项目。再比如，苏创投（全称“苏州创新投资集团有限公司”）整合180亿元市级引导基金母集群，设47支专业化子基金及18支直投基金，以“跟投 分红”机制推动机器人产业集群规模达1500亿元。

2.以“资本 资源 服务”路径构建全周期服务链条。突破“单一资金支持”模式，构建“资本 资源 服务”多维支撑，形成“服务促产业、产业带投资”良性循环。例如，苏创投在半导体与集成电路领域合理布局上中下游项目，在新能源领域覆盖多个环节，通过资源整合和服务提供，助力产业发展，实现服务与投资相互促进。

3.通过“募投管退循环机制” 建立市场化投资闭环。建立“投资－退出－再投资”的投资闭环，在投资决策方面，由行业专家、投资机构代表、政府人员组成投决会，例如，合肥建投的投决会政府表决权占30%；在团队激励方面，实施“跟投 分红”制度；在项目退出方面，通过IPO、股权转让等方式实现资本循环。例如，合肥建投对京东方的投资通过二级市场减持退出后，收回资金后再投资长鑫存储，实现国有资本的有序循环。

4.通过“基金 园区 链主”路径实现联动，将资本运作与物理空间、龙头企业资源相结合，构建“投资落地－载体承接－生态集聚”的闭环。通过设立产业基金定向支持产业园区建设，同时引入链主企业发挥带动作用，引导上下游配套企业集聚，形成“基金扶持项目、园区承载项目、链主引领发展”的协同格局。例如，苏州吴中国投（全称“苏州吴中国有资本投资运营集团有限公司”）以“链主 基金 基地”的运作路径培育机器人产业，引入科沃斯机器人股份有限公司作为链主企业，设立5亿元产业基金，同步建设苏州机器人产业园，通过基金投资吸引核心零部件、系统集成等配套企业200余家，形成完整产业链，2024年产业规模突破1500亿元。

模式二、城市综合服务模式

（一）基本情况

1.模式简述。城市综合服务模式是指地方平台公司突破传统基建与融资功能，聚焦城市规划建设、公共服务供给、基础设施运营、产城融合发展等关键领域，统筹提供多元化城市服务的转型路径。该模式下，平台公司以市场化机制整合城市资源，实现从“融资平台”向“城市综合服务商”“产业园区运营商”的战略性转变，为区域经济社会高质量发展提供支撑。该种模式适合我国城投属性的平台公司转型的主流模式，适合绝大多数地方城投企业。

2.主要特点。

一是服务集成化，构建全周期城市服务体系。该模式下，平台公司通常突破单一基建或融资业务边界，业务领域涵盖城市交通、水务环保、公共物业、社区服务、产业园区运营等，形成“全方位、一体化”的城市服务体系。例如，上海城投集团的业务覆盖城市交通、环境、水务、置业等板块，构建了全周期城市服务链条；北京环卫集团从传统环卫作业转型为城市综合服务商，业务涵盖道路清扫、垃圾处理、再生资源回收、环卫装备制造等全产业链，并延伸至智慧环卫系统与社区垃圾分类服务，实现服务内容的系统化升级。

二是领域创新性，布局新兴城市运营赛道。该模式下，平台公司积极把握国家战略导向与区域产业特色，探索智慧城市、新能源、新材料、文旅医养、低空经济等新兴领域，拓展转型空间。例如，成都兴城投资集团有限公司（以下简称“成都兴城集团”）立足成都城市发展需求，在智慧城市领域，参与建设城市智慧治理平台，整合城市交通、安防、市政等数据资源，提升城市治理智能化水平；在新能源领域，利用旗下产业园屋顶及公共建筑外立面建设分布式光伏项目，年发电量超1.2亿千瓦时，既为城市提供清洁能源，又为企业创造稳定收益，通过新赛道布局推动自身转型发展。

三是运作双轨化，平衡公益属性与市场化运作。根据“政府引导、市场化运作”原则，平台公司通常既履行政府赋予的公共服务职能，又保持业务经营的市场化和独立性。例如，天津城投集团在海绵城市建设项目中，通过政府购买服务方式承接项目建设与运营维护任务。其中，政府明确项目标准、服务质量及绩效考核办法，天津城投集团则按照市场化机制组建专业团队，负责设计、施工及后期管护全流程工作，通过精细化运营确保设施实效。一方面保障城市防洪排涝、生态涵养等公共利益，另一方面通过服务收费与政府绩效付费实现企业良性运营，形成“公益目标 市场机制”的双轨驱动模式。

3.适用情形。一是承担城市基础设施建设与运营职能的地方城投公司。此类企业长期参与道路、桥梁、水务、环卫等基础设施建设，对城市设施运行状况和需求具备深刻认知。在城市发展需求升级背景下，传统建设业务面临转型瓶颈，而城市综合服务模式可助力其整合既有资源，拓展服务边界。例如，上海城投集团从供水、污水处理等基础职能向全域服务延伸，在交通领域，参与轨道交通建设，优化城市路网布局；在水务领域，强化供水与污水处理设施管理，保障用水安全；在环保领域，推进垃圾处理及生态修复项目；在能源领域，完善燃气、电力等供应体系，实现从“建设者”向“综合服务商”的角色转变。

二是位于城镇化快速推进区域的平台公司。城镇化进程加快催生公共服务、产业配套及生态治理等多元化需求，平台公司可通过城市综合服务模式统筹规划城市发展。例如，兴宁市发展投资集团以城市新区开发为核心，系统推进产城融合，在公共服务领域，布局现代化中小学与综合性医院，优化教育医疗资源配置；在产业配套方面，引入商业综合体与特色文旅项目，构建“居住－就业－消费－休闲”一体化的新城区格局，有效满足新增人口的多维需求，推动城市功能升级与经济活力提升。

三是需提升城市治理水平、推动城市精细化管理的平台公司。随着城市发展对精细化治理需求的提升，平台公司可通过城市综合服务模式运用数字化、智慧化手段整合城市资源。例如，杭州依托“城市大脑”数据平台，为平台公司提供交通、环保等数据支持，推动智慧服务快速落地；成都兴城集团则通过智慧治理系统整合市政数据，优化城市运行效率。此类模式既能提升治理能力，又能通过数据资产化探索新型盈利模式。

综上，城市综合服务模式更适合在人口规模较大、财政实力较强、数字化基础较好的城市推行，平台公司需立足区域实际，平衡公益与市场属性，通过机制创新和能力建设，实现从“城市建设者”到“城市运营商”的转型。

（二）实践建议

城市综合服务模式作为地方平台公司转型的核心路径，通过服务集成化、领域创新性、运作双轨化等特征，实现了从“城市建设者”向“城市运营商”的角色转变。未来，平台公司需立足区域实际，强化资源整合能力，创新市场化机制，平衡公益与市场属性，在推动城市功能升级的同时，探索可持续的盈利模式，为区域经济社会高质量发展提供坚实支撑。

1.强化资源整合能力。平台公司需对分散的城市服务资产（如市政管网、公交场站、环卫设备）进行清产核资，通过划转、并购等方式整合至统一运营主体，形成规模化优势。例如，成都兴城集团通过整合12家原属不同部门的企业，成立专业化城市服务集团，实现“一个主体管服务、一套标准管质量”。

2.创新市场化运作机制。平台公司需结合区域资源禀赋与产业基础，选择适配的服务领域。例如，资源型城市可聚焦生态修复与新能源开发，历史文化名城可侧重文旅资源整合，科技型城市可强化智慧化服务能力建设。

3.平衡公益性与市场化。在履行公共服务职能的同时，平台公司需通过市场化手段提升运营效率。例如，天津城投集团在海绵城市建设中，通过精细化运营降低维护成本，并探索设施广告、数据服务等增值收益，实现公益目标与企业可持续发展的协同。

结语

产业基金模式与城市综合服务模式作为地方平台公司转型的两种典型路径，分别聚焦产业培育与城市服务两大核心领域，体现了市场化运作与区域特色结合的转型逻辑。前者通过资本纽带撬动产业集群发展，后者通过资源整合构建城市综合服务体系，两者共同为平台公司破解债务约束、提升盈利能力、实现可持续发展提供了实践范式。未来，地方平台公司需立足区域禀赋，因地制宜选择转型模式，在深化政企关系改革与强化市场化能力中，推动区域经济高质量发展。