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城投公司转型发展路径研究 ——浅析城投 产投模式

当前，世界百年变局加速演进，我国既面临新一轮科技革命和产业变革带来的机遇，也面对世界经济增长乏力、保护主义升级等挑战。城投公司要科学研判外部环境变化，以企业转型引领高质量发展，把握战略机遇，有效应对风险挑战。本文以“城投 产投”转型模式为例，浅析城投公司转型发展思路。

一、城投公司发展环境分析

一是新一轮国企改革启动，重点突破功能改革与机制创新。党的二十届三中全会对深化国资国企改革作出了重要部署，我国将持续深化改革，推动国有资本和国有企业做强做优做大，更好发挥国有经济战略支撑作用。国资国企需要持续强化核心功能，加强自主创新能力建设，进一步聚焦主责主业、发展实体经济，推动传统产业转型升级，加快发展战略性新兴产业和未来产业，努力抢占未来产业发展制高点。

二是区域战略机遇相互叠加，产业体系加速创新升级。以青岛为例，在《青岛市国土空间总体规划（2021—2035年）》中，青岛被定位为“沿海重要的中心城市，国家历史文化名城，现代海洋城市，国际性综合交通枢纽城市”。青岛立足城市资源禀赋与产业基础，以创新为引擎，通过构建“10 1”创新型产业体系、升级现代服务业、深耕海洋经济三大战略路径，重塑城市竞争力，进一步优化产业招商方向和细分赛道。青岛优越的区位发展条件与清晰的产业发展布局，为城投公司转型高质量发展创造了重要契机，奠定了坚实的发展基础。

三是“控增化存”与“转型发展”双管齐下，发展重点与策略发生转变。近年来，城投公司债务压力持续增加，化债逐渐步入攻坚期，在35号文等政策指导下，未来一段时间债务新增严控与存量化解是重要工作，在新增项目投资与存量债务化解的双重压力下，加快转型才能保障可持续发展空间。同时，房地产市场供需关系发生重大变化，意味着行业将要加快迈入向专业要效益的存量资产时代，城投公司亟需转变以传统的城市基建、土地整理等业务为主的业务模式，积极推动向市场化、专业化、可持续的经营模式转变，不断提高市场化业务占比，提升核心竞争力。

二、城投公司转型思路研究

1.坚持匹配城市战略与转型发展相结合

匹配城市战略是城投公司发展的基石，高质量发展离不开市场化、产业化的转型发展，在积极承担政府重大项目任务的同时，前瞻谋划、积极布局主业相关的关联产业，增强核心功能，为高质量发展奠定坚实基础。

2.坚持社会效益与经济效益相结合

切实履行社会责任，全面提升基础设施保障水平，持续提供优质、安全和高效的公共服务，更好地服务区域经济发展；强化经营理念，坚持市场化运作，提高经济效益，巩固可持续发展的基础。

3.坚持改革创新与务实稳健相结合

抓住城市发展的关键机遇，勇于探索新的发展方向、管理方式以及体制机制的革新，以创新作为推动进步的核心动力。同时，始终基于企业自身的实际情况，务实前行，在推进改革和发展的同时，妥善处理与稳定之间的关系，确保每一步都稳健而持续，从而保障规划得以坚实且有序地实施。

4.坚持外延拓展与内涵提升相结合

强化精准招商举措，培育优质底层资产，加大产业延伸，拓展战略空间；同时注重提高经营质量，优化产业结构，进行内部资源整合，强化业务板块协同，增强企业内生动力。

三、城投 产投转型模式

当前改革转型过程中，城投公司转型成为“城投 产投”，是可持续发展的必然选择。城投公司不仅要围绕城市基础设施建设和功能配套完善履行重要职能，更是地方产业招商引资、产业培育的重要载体。产业化转型对集团而言既是挑战，也是转变发展理念、重塑战略定位、优化业务布局、重构政企关系、推动全面转型升级的重要契机。在新的发展格局下，围绕“城投 产投”双重属性，不断优化投融资策略，积极寻求与政府及其他合作伙伴的更有效协作，抓住“后城投时代”转型高质量发展契机，打造成为城市产业培育和发展的主要力量，通过转型实现二次增长。

一是突出主业、聚焦实业。聚焦“两重”“两新”和城投公司主责主业，充分发挥战略导向作用和骨干引领作用。更加注重加强产业研究，深入研究重点赛道的技术路线、政策导向、竞争格局、应用场景，精准绘制产业图谱，提升产业赛道洞察力、实体经营赋能力和引资募资操盘力，更好链接产业链上下游资源。

二要聚焦重点项目建设、产业链企业引进。按照“投资一家链主企业，培育一支产业基金，建设一个专业园区，聚集一个产业集群”的产投融合思路，引导战略产业健康有序发展，探索搭建政企合作模式和联合招商机制，提升产业园区资源获取和专业化运作能力，推进专业特色园区开发建设，实现“链主供应链导入园区”和“入园企业导入链主供应链”的产业双向赋能。

三是深耕战略产业赛道、筑牢创新产业根基。基金投资加快推进LP GP蜕变，全面提升募、投、管、退基金全周期管理能力，塑造专业投资能力和价值发现能力，抓住国家培育壮大耐心资本的机遇精准投资布局。      

四是在金融赋能、产融发展上聚焦用力。类金融业务要创新业务模式，深化产融结合，加快推进向“产业 金融 科技 协同”综合金融转变。充分发挥金融牌照优势，紧盯重点项目产业链精准营销，提供个性化、差异化金融服务，全面支持重点项目落地投产及跨越发展，促进主导产业“聚链成群”。

四、以青岛城投集团转型为例

青岛城投集团成立于2008年。截至2024年末，青岛城投集团资产总额超4300亿元，位列2024年全国城投公司总资产榜、总收入榜第5名，共有员工24000余人。青岛城投集团拥有国内AAA和国际BBB （惠誉）、A （联合国际）信用评级。目前，青岛城投集团下辖城市更新、交通发展、新能源、国际发展、金融控股、创业投资、产城、产业园、商业资产、地产投资、官路水库、青岛航空、数字科技等十三个直属公司，控股青岛双星、锦湖轮胎等四家上市公司，持有青岛机场、青岛港、青岛农商行、青岛融资担保集团等国有企业国有股权。

青岛城投集团坚持匹配政府战略、服务民生需求、提升城市价值，以“城投” “产投”战略转型，主动融入和服务青岛市“10 1”创新型产业体系，增强核心功能、焕发强企活力，建设可持续、高质量的“新型城投”。主要做法是：

一是以“城投 产投”战略转型，提升整体发展质效。围绕集团主业定位和青岛“10 1”创新型产业体系，加大在前瞻性、战略性新兴产业领域的投资布局，优化业务结构，夯实资产基础，提升整体盈利水平。完善直属管理公司主业管理机制，锚定“一利五率”目标体系，稳增长、扩投资、提质量，持续优化集团投资结构与项目品质，加快新质生产力建设。以“城投 产投”战略转型为抓手，推动经营模式由规模扩张向提质增效转变，全面提升运营效率和发展能级，有力支撑青岛市经济量级跃升、产业结构升级和城市能级提升。

二是搭建多元融资体系保障，确保资金安全稳定。坚持“传统渠道稳规模、创新渠道提效率”的双轮驱动策略，持续优化集团整体债务结构。深化与国有大行、政策性银行及头部券商的战略合作，重点围绕权益性融资、资产证券化融资、不良资产融资三大方向实现突破，推动融资渠道多元化发展。同时，着力提升直属管理公司的融资“造血”能力。充分运用增信手段，统筹配置金融资源，推动业务与财务深度融合，构建自循环、可持续的发展机制，实现“有利润的收入、有现金流的利润”。强化风险防控，合理控制资产负债率，保障资金流动性安全稳定。

三是深化资产资本化改革，加速存量资产盘活增值。多维度分析集团资产质量，结合业绩贡献与资产属性等因素，推进资产分类分级管理，构建系统化盘活方案，分类施策激活存量资产，优化资产结构。加强“资产池”“股权池”建设与管理，动态掌握优质底层资产价值与变现能力，科学制定年度资产处置计划，持续提升直属管理公司资产管理能力。针对具备稳定现金流的业态，积极探索资产证券化、REITs、股权运作等路径，撬动资本市场，实现资源—资产—资本的有效转化。有计划、有节奏推进“两非”“两资”清退，加快“处僵治困”，优化存量结构。调整直属管理公司股权架构，压减管理层级，原则上控制在四级以内；确需保留的超层级企业建立长效机制，通过提升管理层级、清单化管理等方式加强管控、动态压缩，实现管理提效、轻装发展。

四是深入开展对标行动，提升经营管理和招商效能。通过开展对标管理，深入剖析在管理体系、管理能力等方面存在的短板和问题，明确改进方向，系统提出管理提升的路径与举措，注重消化吸收与融合创新，构建具有集团特色的指标体系。深入研究对标企业在招商政策、产业布局、服务模式等方面的成功经验，进一步明晰产业定位，围绕主业相关产业和新兴产业，梳理产业链条，精准招商，补链强链，推动产业集群发展。

五是加快数字化转型，助力管理智慧化、产业数智化升级。以数字化、智能化转型升级为主线，推动底层数据互联互通，促进业务流程高效集成与协同运作，实现经营管理全面覆盖。持续迭代升级行政办公、人力资源、项目管理、在建工程、资产管理、财务管理等关键系统模块，全面提升集团“智治”能力和服务效能。在城建、产业园、商业运营等核心业务领域，构建“智慧城投”“智慧园区”“智慧商圈”等数字化平台，提升运营效率与服务能级。深入挖掘数据要素价值，围绕数据资产入表、数据产品开发、数据资产融资等方向积极探索实践，激活数字经济新动能，助力集团高质量发展。

当前是城投公司战略转型的重要阶段，城投公司要扛牢“服务大局、服务城市、服务产业”企业使命，立足“城投 产投”战略转型方向，主动融入和服务城市发展，奋力建设可持续、高质量的“新型城投”。