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全面预算管理体系建设与实施策略研究

全面预算管理对提升公共资源配置效率、促进跨部门协同、完善绩效目标管理具有重要作用。当前行政事业单位在预算管理中存在组织机构不健全、监督考核机制缺失、绩效管理认知偏差、预算编制执行不规范等突出问题。针对上述问题，提出了构建完整的家算管理架构、完善动态监控机制、优化绩效评价体系、建立全生命周期预算一体化管理等系统性解决方案。通过组织体系优化、制度创新和人才支撑相结合，推动预算管理从传统核算型向绩效驱动型转变，为提升行政事业单位治理效能提供理论依据和实践路径。

一、行政事业单位实施全面预算管理的意义

（一）提升公共资源配置效率

全面预算管理能够显著提升行政事业单位财政资金的使用效益，从根本上改变传统预算管理的粗放模式。通过建立科学预算分配机制，将有限的公共资源精准配置到民生保障、基础设施建设、科技创新等重点领域，有效避免资金沉淀和低效使用。这种管理方式实现了从"投入导向"向"全过程导向"的转变，通过全流程的动态监控，切实提高了财政资金的运行效率。基于零基预算和项目库管理的创新实践，使预算安排更加契合事业发展实际需求，为优化公共服务供给提供有力的经费支撑。这种资源配置方式的革新，既符合现代财政管理的发展趋势，又能更好地满足人民群众对高质量公共服务的期待。

（二）促进跨部门协同与透明化

全面预算管理的实施，打破了行政事业单位部门壁垒，提升了单位管理透明度。通过构建业财融合的信息共享平台，行政事业单位财务部门与业务部门得以实现预算数据的实时交互，将资产管理、政府采购、预算编制、工资发放、绩效评价等关键业务环节有机纳入预算一体化管控体系。这种协同机制解决了长期以来存在的"信息孤岛"问题。更通过预决算的定期公开，主动接受社会监督，显著提升财政管理的公信力。特别是在资金规模达的项目上，公开透明的预算管理机制让每一笔财政支出都能追溯到具体成效，强化了部门间的协作效率，增强了公众对政府工作信任。

（三）有利于形成完善绩效管理体系

全面预算管理的推行从根本上改变了行政事业单位传统"重投入、轻绩效"的预算管理模式。通过建立"预算-绩效"挂钩机制，将资金分配与项目成效紧密关联，各部门在申报预算时，必须明确可量化的绩效目标。这种改革促使单位业务部门从被动执行预算转变为主动优化资源配置。特别是在教育、医疗等公共服务领域，绩效评价结果直接影响到次年的预算安排，形成了"用钱必问效、无效必问责"的良性循环。通过建立科学的绩效指标体系，规范了预算编制过程，同时为领导干部经济责任审计提供了客观依据，有效提升财政资金使用的规范性和有效性。

二、行政事业单位实施全面预算管理存在的问题

（一）预算机构设置简单，预算会计人才短缺

当前部分行政事业单位在预算管理组织体系建设方面存在明显不足。一方面，预算管理机构设置过于简单，多数单位未能根据全面预算管理要求设立专门预算科室或者专门预算岗位，仅由单位财务部门兼职承担预算职能，导致预算管理职能弱化；另一方面，专业预算会计人员严重不足，特别是既懂预算编制又懂单位业财融合实践复合型人才更为匮乏。这种组织架构和人才队伍的双短板，使得预算编制科学性不足、执行监控不到位、绩效评价流于形式、业务财务管理脱节等问题普遍存在，严重制约了预算管理水平的提升。

（二）预算监督考核方面存在明显短板

部分行政事业单位现行考核机制普遍缺乏系统性，主要表现为：一是监督手段滞后，多数单位仍采用传统的事后检查方式，未能建立预算执行动态监控体系，难以及时发现和纠正执行偏差；二是责任追究制度缺失，由于未明确划分各环节责任主体，导致问题出现时相互推诿，整改措施难以落实；三是激励约束不足，预算管理绩效未与单位及个人考核有效挂钩，无法有效激励相关人员的工作积极性。这些预算监督考核的短板，不仅影响了预算执行的严肃性，更可能引发资金使用效益低下、资源配置不合理等问题。

（三）预算绩效管理认知不足，预算绩效指标设置不科学

部分领导干部对绩效管理的认识仍停留在"重投入、轻产出"的传统思维，将预算绩效简单等同于财务的合规性审查，忽视了其提升资金使用效益的核心价值。绩效评价体系存在明显缺陷，具体表现为：指标体系未能体现部门单位的真实业务属性，缺乏量化标准、可操作性差，关键绩效维度覆盖不完整。这种认知局限和方法缺陷导致绩效评估结果失真，难以为预算决策提供可靠依据，也无法有效约束资金使用行为。

（四）预算编制不科学、预算执行不到位

在预算编制环节，部分单位仍采用"基数加增长"的粗放模式，未能建立科学的项目论证和评审机制，预算编制过程中缺乏系统性思维，预算目标与单位战略发展之间关联性不足，导致预算指出安排与事业发展需求严重脱节。在执行过程中，普遍存在约束软化现象.预算调整程序执行不规范。部分单位未经法定审批程序就擅自改变资金用途，支出标准形同虚设；部分单位存在超标准接待、超标配备办公设备等违规现象；部分资金支付进度控制不严，要么突击花钱造成浪费，要么执行率过低影响项目进度。这些问题的存在使得预算的刚性约束作用大打折扣，严重影响了财政资金的使用效益。

三、全面预算管理体系构建的实施策略

（一）健全预算组织管理体系

推动行政事业单位预算管理机构的专业化建设，在单位层面设立独立的预算管理委员会，由单位主要负责人担任主任，同时在委员会下设预算管理办公室，配备具有财务、审计和业务骨干等相关人员，形成"决策层-管理层-执行层"三级管理架构。着力打造高素质的预算管理人才智囊团，通过公开招聘引进具有注册会计师、高级会计师等专业资格的人才。加强对现有财务人员的继续教育，重点培养其业财融合能力和全面预算数据分析能力，推动财务人员从核算型向管理型转变。同时，要建立健全预算岗位责任清单，将预算编制、执行、分析、考核等各环节的工作职责落实到具体岗位和人员，形成权责明确、流程清晰的工作机制。将预算管理能力纳入干部考核评价体系，通过制度设计提升对预算工作的重视程度。

（二）完善监督考核机制

首先，推进预算执行监督信息化建设，依托预算一体化系统的预算动态监控模块，设置资金支付预警，实现对预算执行进度、资金流向的实时跟踪和异常情况自动预警，对预警次数、预算执行进度等关键指标进行实时监督。其次，建立分级分类的责任追究制度，按照"谁花钱、谁负责"原则，对预算编制、审批、执行等各环节明确责任主体，制定差异化的问责标准和处理程序。重点要加大对擅自调整预算、突破支出标准等违规行为的惩处力度。最后，强化考核结果运用，将预算执行率、绩效目标完成度等关键指标纳入单位年度考核体系，并与干部选拔任用、绩效工资分配直接挂钩。

（三）优化绩效管理体系

提升绩效管理水平需要构建系统化的工作机制。应当通过预算绩效管理专题培训、案例教学等方式，重点提升单位领导班子和业务部门负责人的绩效理念，促使其转变"重分配、轻管理"的传统思维到“花钱必问效，无效必问责”的绩效思维。在指标体系设计上，要结合行业特点和业务实际，建立分层分类的绩效评价框架：一级指标突出单位发展方向，二级指标体现单位业务属性，三级指标要注重可操作性，并合理设置量化标准。特别要强化绩效评价结果的刚性约束，建立评价结果与预算安排、干部考核的双向挂钩机制，对连续两年绩效评价不合格的项目原则上不再安排预算资金，对绩效突出的项目给予优先保障。

（四）建立全生命周期的预算一体化管理体系

规范预算编制与执行需要建立全生命周期的预算一体化管理体系。在预算编制环节，行政事业单位应当积极推行零基预算法，打破"基数 增长"等传统模式，要求单位各业务部门对每个预算项目开展必要性论证和可行性分析，有条件的单位引入专家评审机制。要建立预算编制与单位发展的协同机制，在执行过程中，严格预算调整审批权限和程序，建立"业务部门申请-财务部门审核-领导班子集体决策"的单位三级审批制度，同时提报财政部门审批，杜绝随意变更预算用途的行为。同时要健全资金支付进度管控机制，按月分析执行情况，对执行进度滞后项目及时预警，对年底突击花钱行为严格禁止，确保预算执行均衡有效。